[광주경실련 선거개혁토론회] 양당정치 타파 위해 정당설립 요건 완화해야

아래 글은 경실련과 광주경제정의실천시민연합, 지방자치연구소 주관으로 지난 3월 17일 광주 금남로 전일빌딩245 광주NGO센터 시민마루에서 열린 선거제도 개혁 지역순회 토론회에서 발표된 토론문 전문입니다. /편집자 주
 

토론문 [전문]

기득권 양당정치 타파 위해 정당설립 요건 완화해야

-오주섭 광주경실련 사무처장
 

1. 정치개혁의 필요성

최근 물가와 금리 인상 등에 따른 경제 불안, 10.29 참사로 확인된 ‘대한민국 재난안전시스템의 총체적 부실’ 등 국가적 위기 상황에서도 정치권은‘진영 논리’를 앞세운 정쟁에 몰두하며 민생은 뒷전이라는 국민적 비판을 받고 있다.

누가 더 책임이 큰지 들여다 보면 대통령제하에서는 대통령권력을 쥔 쪽이 더 책임이 클 수 밖에 없다.

즉 윤석열대통령과 국민의힘에 책임이 더 있다는 말이다.

따라서 정치제도 즉 선거제도가 확 바뀌어야 지금의 위기를 해소하고 국민이 그래도 조금은 마음 편히 살 수 있는 사회가 될 수 있다.

거대양당 기득권 독점정치를 타파하지 않고서 정치가 잘되기를 바라는 것은 산에 가서 물고기를 잡으려고 하는 것과 같다.

심화되어가는 양당 독점을 타파하는 것.

그리고 선거제도 개혁을 통해 다당제를 활성화시켜 정치에 경쟁과 활력을 불어넣는 것.

이게 바로 현재 논의되고 있는 정치개혁의 핵심이라고 생각한다.

국회의원 선거제도에 개혁이 필요한 이유는 사람도 문제지만 제도가 더 큰 문제이기 때문이다.

현재 소선거구제와 양당독점 구조하에선 정말로 유능한 사람이 국회의원에 당선되었다 하더라도 300명 중 1명일 뿐 당내 또는 국회에서 선한 정치적 영향력을 발휘하기가 불가능에 가깝다.

지난 2020년 4월 15일에 치러진 제21대 총선에서 더불어민주당과 국민의 힘(당시 미래통합당)이 위성정당을 만들어 준연동형비례대표제를 무력화시켰다.

국민의 힘의 전신인 미래통합당이 미래한국당이라는 위성정당을 먼저 만들면서 더불어민주당도 더불어시민당이라는 위성정당을 나중에 만들긴 했지만 오십보백보였다.

제도를 제대로 만들어 놓지 않으면 그 빈틈을 파고들어 사람이 문제를 일으킨다.

양당이 준연동형비례대표제를 무력화시키면서 결과적으로 당시 총 의석 300석 중에서 민주당은 183석[163석(지역구) 더불어시민당17석(비례대표) 열린민주당 3석(비례대표)], 국민의 힘 전신인 미래통합당은 103석[ 84석(지역구) 미래한국당19석(비례대표)] 정의당 6석(지역구1석, 비례대표 5석), 무소속 5석(지역구), 국민의당 3석(비례대표)를 차지했다.

총 의석수 300석 중 더불어민주당은 위성정당을 포함하여 183석, 현 국민의힘은 103석으로 합하면 286석, 총의석수의 95.3%를 양당이 차지했다.

이러한 거대양당 구조하에선 정치에 대화와 타협은 실종되고, 정쟁만 난무할 수 밖에 없게 된다.
 

2. 왜 지역정당 설립 요건을 완화해야 하는가? (정당법 개정)
 

1) 현황

현행 정당법은 수도에 소재하는 중앙당과 1,000명 이상의 당원을 보유한 5개 이상 시·도당을 둘 경우 정당 설립을 인정하고 있다.

사실상 전국 정당만을 인정하고 있다.

주요국 가운데 우리나라와 같이 정당의 구성이나 조직 등을 규정한 별도의 정당법을 가지고 있는 국가는 독일 정도에 불과하다.
 

2) 문제점

이러한 현행 규정은 지역정당의 설립을 원천적으로 봉쇄함으로써 모든 정당으로 하여금 수도를 기점으로 정치 활동을 하도록 하고 있다.

이는 지방정치의 활성화를 막고 정당이 지역을 기반으로 자생적으로 성장할 수 있는 기회를 박탈하고 있다.

또한, 지방을 무대로 하는 정치인들이 지역의 이슈나 지역에서의 쟁점보다 전국 단위의 이슈에 집중하도록 함으로써 지방정치의 약화를 초래하고 있으며, 지역정치가 중앙정치에 예속되는 현상을 심화시키고 있다.

지역정당의 부재는 영호남 중심의 지역주의 정당 구도에서 호남이나 영남지역 유권자의 정당 선택권이 제한되는 결과로 이어져 거대 양당의 독점적 지역 분점 체제가 영호남에서 심화되는 결과를 가져왔다.

전국 단위의 선거에서는 정당 간 경쟁이 어느 정도 이루어지지만, 지방 단위의 선거에서는 사실상 1당 독점이 가속화되고 있는 실정이다.

현행 정당법의 정당 설립 관련 규정은 제2공화국의 정치적 혼란을 되풀이하지 않기 위해 군소정당의 난립을 막고자 하는 입법 의도와 함께 정당을 법적 규제의 대상으로 바라본 구 「정당법」을 계승한 것이다.

그러나 총선에서 1인 2표제(후보에 한 표, 정당에 한 표)를 채택한 이후 총선에 참여하는 정당의 수가 급증하여 지난 21대 총선(2020년)에 참여한 정당의 수는 37개로 군소정당 난립 방지를 위하여 정당의 설립 요건을 현행대로 유지하겠다는 주장은 설득력을 잃었다고 볼 수 밖에 없다.

현행 선거제도는 1) 승자독식과 표심 왜곡, 2) 특정 정당에 의한 지역 일당 지배 강화 3) 특정 지역의 경우 공천=당선이라는 등식이 성립 되면서 선거 때마다 반복되는 줄서기.파행 공천의 문제를 낳고 있다.

따라서 선거제도를 개혁하는 것은 보수와 진보를 떠나서 합리적인 정치를 바라는 모두의 공통 과제이다.(하승수변호사의 기득권 양당정치 타파를 위한 국회선거제도개혁토론회 발제문 중에서2023.2.17.)

특히 위의 두 번째, 세 번째 선거제도 원칙에 대한 대안으로 정당법 개정을 통해 지역정당 설립을 가능하게 해야 한다.
 

3) 중앙의 정치 논리가 지방정치도 좌지우지

우리나라는 국토면적의 11.8% 밖에 안되는 서울.경기 지역 즉 수도권에 50%가 넘는 인구가 살고 있고, 정치.경제.산업.문화 등 80%가 집중돼 있는 초중앙집권적 국가다.

특히 정치가 중앙의 논리에 따라 좌지우지되고, 중앙당의 지침에 따라 일사분란하게 움직이는 군대식 문화가 지배하고 있는 것이 우리나라 정당과 정치의 현실이기 때문에 지역에서는 지방분권과 지방자치에 근거한 정치 행위가 사실상 불가능에 가깝다.

내년 22대 총선을 예로 들면 야당인 더불어민주당은 민주당을 압도적으로 지지해줘야 윤석열정부의 검찰독재를 막을 수 있고, 이재명 대표를 지킬 수 있다고, 이재명 대표에 대한 사법처리 여부와 상관없이 국민들에게 지지를 호소할 것이다.

민주당 지지층이 많은 호남과 타지에 살고 있는 호남인들에게 이러한 호소는 표심을 자극할 가능성이 대단히 높다.

특히 광주,전남.북에서는 ‘막대기를 꽂아도 공천만 받으면 당선‘되는 그동안의 사례에 비춰볼 때 충분히 예견 가능한 일이다.

국민의힘은 여당에게 과반 이상의 압도적 지지를 해줘야 국정운영을 안정적으로 할 수 있다고 주장할 테고, 이는 TK.PK지역의 표심과 타지에 살고 있는 영남인들을 자극할 것이다.

여기에 지역의 정치, 지역의 논리가 끼어들 틈이 어디에 있을까? 내년 총선 결과는 2026년 전국동시지방선거에도 영향을 미칠 수 밖에 없다.

민주당 일당 독점의 폐해가 너무도 뿌리 깊다. 30년 째 반복하고 있는 악순환의 고리를 이제는 끊어내야 한다.

그러기 위해선 최선의 방안은 아닐지라도 정당법 완화를 통해 지역정당을 설립해 지역에 의한 지역을 위한 지역의 정치가 가능하도록 해야 한다.
 

4) 개정 방향

따라서 중앙당을 수도에 둔다는 규정을 삭제하고, 시도당의 수를 5개 이상에서 1개 이상으로 하여 정당 설립 요건을 완화함으로써 지역을 기반으로 활동하는 지역정당의 활성화를 통해 지역의 이해관계를 지역정당이 대표할 수 있도록 해야 한다.(정당법 제3조, 제17조 개정)

특히 2022년 지방자치법 전면 개정으로 자치적 결정에 따라 지역 상황에 맞는 다양한 기관을 구성할 수 있는 길이 열리게 되었다.

지역민들의 참정권을 적극적으로 보장하고,‘ 정당의 이익 집약 기능을 실질적으로 가능하게 하여 진정한 지방자치의 실현을 위해서도 지역정당을 허용하여 지역민들과 유권자들의 선택지를 확대할 필요가 있다.
 

5) 전국동시지방선거 폐지하고, 자치단체장과 지방의원들의 선거 시기 분리

현재 전국동시지방선거를 실시하고 있는데 자치단체장과 지방의회의원 선거를 동시에 함으로써 발생하는 폐단이 아주 많다.

일례로 거대 양당의 경우 대개 자치단체장을 공천하고, 지방의회 의원들을 공천함에 따라 지방의원후보자들이 자치단체장후보와의 연대 여부에 따라 공천이 좌우되는 상황이 발생한다.

집행부를 견제하고, 감시해야 할 의원들이 경선 단계에서부터 자치단체장후보자들의 도움을 받는다면 과연 제대로 집행부를 견제할 수 있을까?

또 하나의 예는 현재 투표용지 총 일곱 군데(광역자치단체장, 교육감, 기초자치단제장, 광역의원, 기초의원, 광역의원 비례 정당 투표, 기초의원 비례 정당투표)에 기표함에 따라 유권자들이 후보자와 정당을 선택하는데 어려움을 겪고 있다는 점이다.

따라서 자치단체장선거와 지방의회 선거를 이원화하고, 더 나아가 지역마다 선거 시기를 달리하면 지방선거가 수도권 중심의 중앙당 정치 논리 즉 ’야당은 야당후보를 많이 당선시켜야 집권 여당을 견제할 수 있다.‘ ’여당은 여당후보를 많이 당선시켜야 힘있게 국정을 운영할 수 있다.‘는 주장을 흔히 하게 되는데 이러한 중앙의 논리에서 벗어나 지역을 위해 일할 수 있는 후보를 선택할 수 있는 여지가 많아지고, 지역 독자성을 확보할 수 있을 것으로 생각한다.

선거 시기를 이원화하면 선거비용은 지금 보다 더 소요될 수도 있다.

그러나 지역정치가 제대로 작동함으로써 얻는 이익이 더 클 것으로 예상되기 때문에 추후 위와 같은 논의도 해 볼 필요가 있다.