행안부에서 조사한 2021년 지방의회 현황에 따르면, 현재 우리나라 지방의원은 시도, 시군구 총 243개 의회에 3,756명에 달한다.

지방의원은 주민에 의하여 직접 선출되는 정무직 지방공무원이다. 의원은 주민의 대표기관인 지방의회의 구성원으로서 자치단체의 의사결정에 투표권으로써 참여하는 지위에 있다.

국회의원이 국민의 대의기관으로써 국민의 기대와 비난을 동시에 받는 것처럼 지방의원도 주민의 대표이자 자치단체의 정책결정에 막대한 영향력을 가진 존재로써 지역주민들로부터 이중적 평가를 받고 있다.

광주광역시의회 본회의 장면.
광주광역시의회 본회의 장면.

즉 지방의원에 대한 지역주민의 높은 기대에도 불구하고 지방의원들의 자질문제와 역량에 대한 우려는 지속적으로 제기되어 왔다.

자주 거론되는 사례를 들자면 지방의회 의장단 선거를 둘러싸고 정당간 계파간 편가르기와 이합집산, 심지어는 대립과 폭력사태, 금품수수 등의 사례가 빈번하게 나타나 주민들의 빈축을 샀던 경우를 들 수 있다.

이런 일이 있을 때마다 지방의회 무용론, 지방의원 함량 미달 등이 거론되었는데, 막상 이러한 자질과 역량의 근본원인인 지방의원의 보좌인력 확충, 전문성을 갖춘 인재가 충원될 의회의 환경조건 등에 대한 건설적 대안에 대해서는 오랜 세월 별 진전을 보지 못하였다.

1991년 개원한 초기 지방의회가 주민의 대의조직이라기 보다 전국적인 주요정당들의 당리당략을 실현하는 하부 생태계를 담당하였고, 선거에서 정당의 공천을 받지 못하면 지방의원에 선출되기가 거의 불가능한 상황이었다. 이런 가운데 비리와 자질시비, 역량부족에 대한 문제제기는 질적으로 크게 개선되지 못한 채 악순환처럼 반복되었다.

이러한 지방의원에 대한 기대와 비판은 지방의회가 다시 구성되고 지방자치가 부활한 30여 년 동안, 학계나 시민단체, 국민들로부터 끊임없이 제기되어 왔다.

마침내 지난 1월 13일부터 시행된 전부개정 지방자치법은 이러한 지방의회에 대한 요구를 담아, 지방의회의 전문성과 독립성을 보장하는 실질적인 조치들이 포함되었다.

지방의회의 오랜 요구였던 지방의원 유급보좌관제로서 정책지원전문인력을 운영하게 되었고, 지방의회의 인사권 독립으로서 지방의회 의장이 의회 사무직원을 지휘 · 감독하고, 그 임명·교육·훈련·복무·징계 등에 관한 권한을 가지게 된 것이다.

뿐만 아니라 지방의원 겸직금지와 정보공개의무, 윤리위원회 설치 등으로 투명성·청렴성을 제고하였다.

특히 인사권 독립으로 비로소 지방의회의 독립성이 강화되고, 의회와 집행부간 견제 균형에 의한 지방자치가 가능하게 되었는데, 이는 지방의회 유지비용 및 효율성의 문제에 대한 논의와 더불어 지방정부 기관구성 형태의 관점에서 기관통합형에 대한 논의와 밀접하게 연계되어 있다.

새로운 지방자치법은 지방정부의 기관구성의 다양한 시도를 허용하고 있다. 우리나라 지방자치단체는 의결기관과 집행기관으로 기관분립형의 구성형태를 가지면서 자치단체장의 지위가 강화된 강시장형을 유일한 방식으로 채택하고 있다.

그러나 지방자치 선진국이라 할 수 있는 미국, 유럽, 일본 등에서는 역사적 전통과 정치, 사회적인 여건이나 문화, 지역적 특성 등 시대적 상황에 따라 지방정부의 구성형태가 기관통합형·위원회형 등 다양하게 발전되어 왔다.

예컨대 울릉도와 같이 인구가 적은 행정구역의 경우 효율성 및 예산 건전성 측면에서 의회-집행부 분리형 기관구성형태 보다는 의회중심의 통합형 기관구성을 고려해 볼 수 있다. 통합형 기관구성에서는 인사권 독립도 현실적으로 조정되어야 할 것이다.

물론 기관구성형태의 선택권은 주민에게 귀속되어 주민투표로 결정하도록 되어 있지만, 지방의회의 책임성이 더욱 높아진 만큼 주어진 권한을 잘 활용해서 지역의 지속가능성장을 위한 실효성 있는 정책을 마련하고 집행하여 지역 주민들의 기대에 부응해야 할 것이다.

문재인정부에서 지방분권형 개헌에는 이르지 못했지만, 지방자치법 전부개정, 자치경찰법, 중앙지방협력회의법, 주민조례발안법, 고향사랑기부금법, 제1차 지방일괄이양법 등 자치분권 6법이 제도화되고 시행되면서 자치분권 2.0시대가 개막되었다는 평가를 받고 있다.

자치분권 2.0시대를 견인할 주역은 지방의원들이다. 풀뿌리 지방자치는 지방의원들이 주민과 적극적으로 소통하고 참여를 보장할 때 가능하게 될 것이다.

주민을 대표하고, 주민의 요구를 정책에 반영하여, 자치단체의 정책결정을 좌우하는 자치분권 매개자·촉진자, 주민자치 활동가로서 지방의원들의 활약이 기대된다.

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